Органы муниципального управления понятие назначение сущность. Сущность управления
Конспект лекций соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования. Доступность и краткость изложения позволяют быстро и легко получить основные знания по предмету, подготовиться и успешно сдать зачет и экзамен. Рассматриваются понятие, сущность государственного управления, типы и формы государства, органы государственной власти, структура и компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, судебная власть, система органов местного самоуправления и многое другое. Для студентов экономических вузов и колледжей, а также тех, кто самостоятельно изучает данный предмет.
* * *
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственное и муниципальное управление: конспект лекций (И. А. Кузнецова) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .
ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления
1. Понятие государственного управления
Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.
Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.
С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.
В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством.
Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.
Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.
Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.
Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.
Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.
В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.
2. Сущность государственного управления
Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.
Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.
Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.
Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.
Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.
Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.
Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.
Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.
Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.
3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления
Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг.
Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.
Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.
Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».
Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.
Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.
В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.
Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».
Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:
1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);
3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);
9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);
10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);
11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);
12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).
Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.
Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.
Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.
В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.
В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:
1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;
2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;
3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;
4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.
Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.
Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.
Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.
"Муниципальное управление" и "местное самоуправление" - равнозначные понятия. Ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующую трактовку: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления".
Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д.
Местное самоуправление (местное управление) обладает определенными признаками (критериями):
возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);
отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;
участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;
выборность местных органов власти, их подотчетность населению;
гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.
Итак, муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.
"Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая муниципальное управление и закономерности его функционирования, с одной стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с другими науками и опирается на полученные ими результаты.
Муниципальное управление имеет свои понятия, категории, свою терминологию.
Так, термины "муниципальный", "местный" применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях. Понятие "муниципальная собственность" характеризует собственность муниципального образования. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.
Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления
Объект муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.
Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).
В настоящее время местное самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы "местных Советов" к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:
рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;
совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;
создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.
Функции управления (понимаемые как основные направления, задачи управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, разнообразны и конкретизируются в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах" и Уставом муниципального образования.
К числу факторов, влияющих на состав и развитие функций муниципального управления, следует отнести:
тип модели государственного устройства;
уровень развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;
уровень социально-экономического развития государства в целом и муниципального образования в частности;
характер политических процессов, протекающих в стране и регионе;
степень развития экономики в стране, регионе и в муниципальном образовании.
В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.
В настоящее время в связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер. Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления. Часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент". Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.
Менеджмент - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли. 2
Управление, на мой взгляд, понятие более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества. 3 При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. 4
Муниципальное же управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.." 5
Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, а не муниципальным образованием в целом.
Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Основнымицелями управления муниципальным образованием, на наш взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципальных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного.
В связи с этим основными задачами муниципального управления, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.
С учетом вышеперечисленных факторов изменяется состав и значение отдельных функций муниципального управления. Так, в последние годы возросло значение таких функций муниципального управления, как участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; установление местных налогов и сборов; регулирования, поддержки и развития предпринимательской деятельности и т.д.
Вместе с тем в последние годы уменьшается значимость некоторых функций управления, вплоть до практически их полного исчезновения (например, функция оперативного управления хозяйствующими субъектами).
Перечисленные функции управления можно обозначить как функции, выделяемые в связи со спецификой объекта управления. И набор этих функций существенно отличается от таковых в сфере корпоративного менеджмента.
В то же время в науке об управлении выделяют так называемые организационные функции, отражающие стадии управления, то есть любого управленческого процесса (схема 1).
Одно из главных мест в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо нельзя контролировать незапланированные действия.
План - это официальный документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления.
Рассмотрим некоторые факторы, которые необходимо учитывать при планировании.
Необходимость перехода к долгосрочному планированию, что связано с дополнительным промежутком времени между принятием решения и результатом. Многие главы муниципальных образований стремятся главным образом решать проблемы текущие и не занимаются разработкой долгосрочных планов, прогнозированием. Но специфика муниципального управления такова, что на уровне органов муниципального управления часто приходится принимать решения, последствия которых могут сказаться лишь через 5 - 10 лет. Поэтому эффективное планирование предполагает не только наличие финансовых средств, но и требует обеспечения минимизации неопределенности и ее последствий.
Взаимодействие различных структурных единиц при решении управленческих задач. Именно планирование обеспечивает определение четкого круга задач для каждого структурного подразделения, а с другой стороны, определяет механизм их взаимодействия.
Учет роли внешней среды. Руководители органов муниципального управления должны постоянно искать адекватные реакции на те изменения, которые происходят во внешней среде.
На схеме 2 приведена система планирования в муниципальном образовании.
В основу планирования в муниципальном управлении должны быть положены следующие принципы.
Участие максимального числа депутатов, работников администрации, специалистов, экспертов в работе над планом. Для этого в администрации создается комиссия, собираются предложения от различных отделов, управлений. Соблюдение этого принципа очень важно, так как позволяет учесть мнение различных специалистов, определить приоритеты, правильно расставить акценты.
Непрерывность. Надо помнить, что планирование - это повторяющийся процесс. При планировании необходимо учитывать результаты выполнения предыдущего плана и при необходимости корректировать сами планы.
Гибкость. Необходимо составлять планы так, чтобы в них учитывались возможные изменения "внешней среды". Планы должны легко подвергаться внесению в них изменений.
Принцип координации и интеграции. Координация при планировании осуществляется по "горизонтали", то есть между подразделениями. Например, в план включено строительство школы. Для этого необходимо скоординировать в этом направлении работу отделов образования, строительства, финансов и т.д. Интеграция осуществляется по "вертикали", когда органы местного самоуправления принимают участие в выполнении различных федеральных, региональных программ.
Создание необходимых условий для выполнения плана.
Научность планирования.
Контроль. Процесс планирования в муниципальном образовании осуществляет оргкомитет (плановая комиссия, плановый комитет), это орган, созданный из представителей разных отделов под председательством или главы, или заместителя главы администрации. Планы рассматриваются на заседаниях постоянных депутатских комиссий или совещаниях исполнительных органов власти, утверждаются и направляются исполнителям. Для того чтобы план отвечал всем требованиям и выполнялся, необходимо использование специальной методики разработки плана и его реализации. Ее можно охарактеризовать с помощью схемы 3.
В настоящее время в рамках муниципального управления происходит переход к новому качеству планового регулирования. Это связано, прежде всего, с отказом от директивных методов и переходом к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования, осуществляемому при учете интересов различных групп населения.
Выполнение функции организации в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными и федеральными органами власти.
Функция руководства направлена на объединение усилий муниципальных служащих для достижения целей органов муниципального управления.
Все рассмотренные функции муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Метод управления - это способ достижения целей управления.
Методы управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.
В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:
методы, которые относятся ко всему муниципальному образованию как системе;
методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т.д.);
методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.
Экономические методы. Существуют прямые и косвенные экономические методы. Прямые экономические методы муниципального управления - бюджетное финансирование, централизованные капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары (например, на услуги жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта и т.д.). К косвенным экономическим методам муниципального управления относятся - местные налоги, платежи за пользование природными ресурсами, аренда муниципальной собственности.
Организационно-административные методы управления. Организационно-административное воздействие в системе муниципального управления осуществляется в нескольких основных формах.
Прямое административное указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение представительного органа власти, приказ, распоряжение главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный срок выполнять принятое решение.
К числу других методов прямого административного воздействия следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы позволяют исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации задания.
К числу косвенных методов административного воздействия относятся способы регулирования деятельности работников посредством введения определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм документооборота (должностные инструкции, положение об отделах, комиссиях, управлениях и т.д.).
По мере развития системы местного самоуправления сфера действия прямых административных указаний сокращается и расширяется воздействие косвенных методов управления.
Социально-психологические методы управления - это способы воздействия на социальные интересы как населения муниципального образования, так и работников, занятых в сфере муниципального управления.
Применение этих методов, используемых в сфере муниципального управления, помогает решать такие проблемы в муниципальном образовании, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т.д.
Отметим, что в практике управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов муниципального управления. Для каждой ситуации имеют место "свои" методы или свое особое сочетание методов управления.
Понятие местного управления
Определение 1
Управление – это поступающее из вне воздействие на систему.
Представители каждого из уровней местного управления выполняют четко оговоренные функции, для чего имеют установленные ресурсы и полномочия и несут ответственность по принятым решениям.
В органах власти разграничение полномочий осуществляется по-разному. Ключевым фактором такого разграничения выступает то, каким именно является государство (тоталитарным или демократическим). В Российской Федерации как демократическом государстве местное управление признается на разных уровнях: субъект, муниципальное образование.
Высшей ценностью местного управления является признание прав человека и гражданина. Гражданин выступает самостоятельным субъектом, который и формирует управление на муниципальном уровне.
Замечание 1
Муниципальное управление является основой демократического строя государства и непременным условием прогрессивного развития общества.
Характеристика сущности муниципального управления
Муниципальное управление имеет свою сущность, то есть смысл, политическое свойство, которое определяет его содержание, ценность и назначение.
Основой сущности выступает власть и ее осуществление. Сущность муниципального управления заключается в том, в чьих именно интересах и кем осуществляется власть:
- В управлении муниципальным образованием участвуют люди, которые назначаются органами государственной власти.
- Власть представляют специально подготовленные управленцы, которые избраны избирателями либо назначены на должность.
- Власть в муниципальном образовании представлена жителями этой территории и избранными ими должностными лицами, которые действуют в интересах граждан. Благодаря этому раскрывается основной принцип муниципального управления – принцип народовластия.
- Власть исходит от должностных лиц и органов местного самоуправления. Жители формируют органы, которые назначают лиц. Основной деятельностью жителей муниципального образования выступают выборы органов, которые будут представлять их интересы.
- Власть осуществляется на собраниях и сходах в тех местах, где представительные органы отсутствуют и население малочисленно, и старостами, избранными на собрании. Отражает прямую демократию.
- Сущность заключается в том, какие функции оно осуществляет. Так в европейской концепции местное самоуправление осуществляет многие государственные функции, а англосаксонская концепция гласит, что муниципалитеты выполняют только функции, предусмотренные на местном уровне. То есть автономно ли оно от государственных органов или же выполняет их функции. В России полномочия и функции органов государственной власти могут передаваться органам местного самоуправления.
Представляется актуальным рассмотреть сущность муниципального управления с разных позиций, а именно:
- Правовой,
- Социологической,
- Управленческой.
С правовой позиции муниципальное управление представляет собой форму деятельности, посредством которой реализуются функции государства.
Социологическая позиция (общая теория управления) означает взаимодействие субъектов и объектов отношений. Целенаправленное воздействие компетентных органов на жизнь людей.
Управленческая позиция позволяет рассматривать управление как управление коллективом и менеджмент путем планирования, организацией, контролем и руководством. В данной позиции осуществлен отход от правовых аспектов, и рассматривается лишь менеджмент и организация управления.
Замечание 2
Таким образом, муниципальное управление – это сложное правовое явление, которое тесно связано с менеджментом.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Подобные документы
Функции и задачи современного муниципального управления, проблемы их модернизации в современных условиях. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты. Межмуниципальное сотрудничество.
курсовая работа , добавлен 30.01.2013
Права органов муниципального управления. Бюджет муниципального образования (местный) как финансовая основа местного самоуправления. Структура местных бюджетов, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Европейская хартия местного самоуправления.
контрольная работа , добавлен 27.06.2009
Сущность, основное назначение и задачи органов исполнительной власти. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации. Обязанности и полномочия высшего должностного лица России. Функции, виды и правовой статус органов местного самоуправления.
реферат , добавлен 07.01.2011
Муниципальное управление в системе и структуре государства, зарубежный опыт его организации. Применение механизма муниципального управления в сфере развития здорового образа жизни среди жителей муниципального образования городского округа Фрязино.
курсовая работа , добавлен 28.05.2015
Природа и характеристики государственного и муниципального управления. Понятие и особенности публичной власти. Государственная власть. Государственное и муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Характеристика принципов их соотношения.
контрольная работа , добавлен 23.01.2017
Изучение задач, сущности и предмета деятельности предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги. Основные проблемы теплоснабжения. Роль местных органов управления в организации содержании и развитии муниципальных предприятий теплоснабжения.
курсовая работа , добавлен 11.10.2013
Муниципальная власть как форма реализации публичной власти. Характерные признаки самоуправления. Роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве. Субъектами менеджмента управления.
Муниципальное управление представляет собой особый уровень управления государством, на котором происходит непосредственный контакт с населением. Поэтому, весьма важно знать основополагающие принципы, идеи, на которых строился процесс управления на местах.
Как известно, процесс становления и развития местного самоуправления на территории России был обусловлен рядом причин, характерных только для данного государства. В первую очередь, это географическое положение, которое обусловило специфическое формирование поселений на территории России. Это требовало установление особой специфики управления государством, централизация власти и определенная свобода при принятии решений органами власти на местах, вызывало определенный резонанс в процессе управления, поэтому требовалось нахождение оптимального решения, золотой середины в управлении .
Существует множество различных взглядов на определение сущности местного самоуправления. Например, при рассмотрении местного самоуправления как публичного института власти, подразумевается процесс извлечение органов местного самоуправления из системы государственной власти. Но, тем не менее, существует определенный уровень, на котором местное самоуправление является подотчетным государственной власти, этим уровнем выступает нормативная база осуществления местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь, на основе Конституции Российской Федерации и иных законодательных актов, регулирующих местное самоуправление. Смысл публичности местного самоуправления заключается в его способности регулирования взаимоотношений внутри системы местного самоуправления, между его различными социальными группами, а также содействию развития дальнейшего взаимоотношения этих групп, как с другими сообществами, так и с государством в целом.
С социальной точки зрения на осуществление местного самоуправления, его можно определить как особый институт социального явления, которое происходит и развивается закономерно и объективно относительно государства в целом.
Также местное самоуправление рассматривается с точки позиции института гражданского общества. В данном направлении, местное самоуправление рассматривается как важнейший инструмент для осуществления решений по вопросам жизнеобеспечения местного населения, а также непосредственно осуществлять деятельность в формировании гражданского общества.
Формирование понятия и сущности местного самоуправления на начальном этапе его изучения как науки, рассматривалось многими российскими учеными. В основном, развитие того или иного учения основывалось на видоизмененных и адаптированных к условиям российского государства теориях местного самоуправления зарубежных стран. В России развивались все направления коммунальных воззрений, имевших место в Западной Европе и США, то есть это общественная, государственная и юридическая теории местного самоуправления .
В дореволюционной России изучению местного самоуправления, свою жизнь посвятили многие видные научные деятели. Данный период является особенным в том плане, что развитие местного самоуправления и оформление его в систему государственного управления еще началось за долго до этого времени, однако только тогда начался процесс изучения местного самоуправления именно как науки, следовательно, это были первые, основополагающие шаги в развитии и укреплении ее в России. Также значение имело и развитие государства в условиях либеральных традиций.
Профессор Лешков В.Н., свои учения о сущности местного самоуправления основывал на идеях самобытности русского общества и его неотъемлемых правах. Лешков был представителем видоизмененной общественной и государственной теории местного самоуправления на территории России. Он выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами.
Учение князя Васильчикова А.И. также основывались на общественной теории местного самоуправления. Он посвятил много работ, в которых пытался отразить основные принципы данной теории и их самобытность по отношению формирования местного самоуправления на территории России. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - местными обывателями . Васильчиков А.И. противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, по его мнению, местное самоуправление было чуждым политике, так как имело свою особую цель и особую сферу деятельности.
Таким образом, данные ученые определяли сущность местного самоуправления в его ориентировании на местное общество, выделение самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта права, осуществляющего свою деятельность в направлении на удовлетворение основополагающих потребностей общества для поддержания нормального уровня жизни, то есть оформление местного самоуправления в качестве негосударственного уровня управления.
Еще один ученый выдвигал другое определение сущности местного самоуправления в России - Лазаревский Н.И.. По его мнению, под местным самоуправлением следует понимать процесс передачи органам местного самоуправления определенных задач государственного уровня. Лазаревский определял в государственной власти совокупность полномочий как монарха, коронной администрации, парламента, так и органов самоуправления.
Так же за определение местного самоуправления как части государственной власти выступал ученый-академик - Градовский А.Д.. Это первый ученый, который в своих учениях провел разделение понятий самоуправления и децентрализация. В смысл значения самоуправления он не вкладывал такого понятия, как особых вопросов и дел местного значения, он считал, что все дела - находящиеся как в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства - имеют общий государственный статус.
Поэтому, можно сделать вывод, что данный ученые видели смысл местного управления в его государственном назначении, то есть в делегировании государством (органами государственной власти) своих полномочий местному самоуправлению (органам местного самоуправления).
Особое место в истории изучения местного управления занимают учения профессора Б.Н. Чичерина. В идею местного самоуправления он вкладывал понятие организации общества. Он считал, что местное самоуправление должно строиться на тех же принципах организации, на которых построено общество.
Интересно по своей смысловой направленности учение Н.М. Коркунова. Он видел сущность местного управления в его отличии от государственного управления. Под органами местного самоуправления он представлял самостоятельные субъекты права, которые вступают в особый род юридических отношений с государством.
Таким образом, все вышеперечисленные мнения и учения о местном самоуправлении являются самобытными и специфическими. Каждый из ученых вкладывал в свое определение местного самоуправления, не только основываясь на европейских теориях, но и на личных амбициях и взглядах на ситуацию, складывающуюся внутри государства. Все направления объединены единой смысловой направленностью - все они показывают, на каком уровне и в каком соотношении друг к другу должны находиться государство и местное самоуправление.
На дальнейшем этапе развития российского государства к изучению местного самоуправления подходили многие советские ученые, которые вкладывали свое значение в определение местного самоуправления. Период советского правления вообще является особенным, так как в данное время, с одной стороны, все направления деятельности государства были направлены на поддержание народа, на его стабилизацию уровня жизни, и соответственно, развитие и укрепление местной власти, а с другой стороны, существовали определенные ограничения, которые всячески препятствовали развитию децентрализации власти на местах.
В СССР как такового местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, независимого от государственной власти, не было - оно находилось в системе строгой управленческой вертикали государственного управления. Поэтому, источники того периода, например, Советская Энциклопедия, даёт следующее определение местному самоуправлению - это управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.).
Особое понимание к значению роли и определению самого понятия местного самоуправления началось в период становления государственности в конце XX начале XXI века. Данный период определяется этапом реформирования всех сфер политической жизни российского общества. Эти изменения не могли коснуться и местного самоуправления.
Формирование определения местного самоуправления складывалось в несколько этапов. Еще до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, определение местного самоуправления было зафиксировано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Но только Конституция 1993 года закрепила правомерное осуществление местного самоуправления на территории России. Понятие местного самоуправления выходит на новый уровень, где оно теперь законодательно закрепляется и провозглашается Конституцией Российской Федерации. Если до этого, местное самоуправление воспринималось как негативное влияние Запада, как признак буржуазии и что-то несоответствующее общей государственности, теперь - это законное и не противоречащее общей направленности развития государства, система, которая призвана осуществлять власть на местах.
Местное самоуправление заключает в себе смысл децентрализации власти, то есть формы организации власти на местах, которая также призвана обеспечивать законность своих действий в рамках различных нормативно-правовых актов, Конституции РФ, уставов муниципальных образований, при этом соблюдать и действовать в отношении интересов населения и государства, посредствам определенных должностных лиц, выбранных для осуществления данных действий от имени населения той или иной территории.
Местное самоуправление является неотъемлемой составляющей демократического государства. В соответствии со статьей 1 Конституции РФ, Российская Федерация признается как демократическое федеративное государство. В демократическом государстве власть народа занимает особое место, и тем институтом, той инстанцией, которая призвана осуществлять власть народа, и, является местное самоуправление.
Отталкиваясь от понимания российского государства как демократического государства, также следует отметить тот факт, что в государстве данной формы правления огромную роль во всех сферах направления развития государства занимает само население - гражданского общество. Полноценное гражданское общество будет являться таковым только в том случае, если оно будет непосредственно активно и эффективно принимать участие в процессе управления государством, как на государственном, так и региональном и местном уровнях. В данном случае местное самоуправление характеризуется как форма народовластия, что отражает роль значение местного самоуправления в системе народовластия в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Также понятие местного самоуправления заключается и в самостоятельности. То есть разрешение вопросов местного значения органами местного самоуправления осуществляется ими самостоятельно и под их ответственность. В данном случае понятие ответственности имеет положительное направление, которое трактуется как понимание осуществления важности своих действий органами местного самоуправления, эффективность их действий как по отношению и к государству и к населению. Важно отметить тот факт, что ни то, ни другое не должны противоречить друг другу, а должны взаимно дополнять, пояснять и раскрывать основную и главенствующую цель осуществления местного самоуправления - осуществление власти на местах.
Особое значение в закреплении понятия местного самоуправления занимает Европейская Хартия о местном самоуправлении. Данный международный акт имеет особое положение, так как в нем закрепляется именно то определение местного самоуправления, на основе которого должны формироваться дальнейшие определения местного самоуправления, они не должные противоречить ему. Так, в соответствии со статьей 3 Европейской Хартии, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону . Ратификация данного документа является обязательной для государств, признающих осуществление местного самоуправления на территории своей страны.
В настоящее существует множество ученых, которые дают свои трактовки местному самоуправлению. Например, монография Ковешникова определяет местное самоуправление как подзаконную систему власти, функционирующей в рамках законодательного поля, формируемого государством, на этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом, а также выступает как одна из основ конституционного устройства государства. Здесь следует отметить, что автор придает местному самоуправлению значение системы полностью осуществляющей свое функционирование на основе власти, которая делегируется местным властям государственными органами.
Шумянкова Н.В. рассматривает местное самоуправление как неотъемлемую часть государственного устройства современной России, которая выступает как своеобразный баланс между управлением на уровне государства и на уровне субъектов, а также как выразитель местных интересов населения. Данное определение местного самоуправления дает возможность сделать вывод, что местное самоуправление в любом случае должно нести в себе основополагающий признак - быть носителем и гарантом интересов населения.
Кутафин О.Е. рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которая представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, а также, наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Здесь, основой для определения местного самоуправления является определение государства как демократического, для которого первоосновой является интересы и традиции населения, так как демократия, это власть народа, выбранная народом и для народа.
Костюков А.Н. рассматривает местное самоуправление как комплексное и многообразное явление, выступающее как одна из основ конституционного строя России, а также форма народовластия, разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующей с государством . Данный автор придает значение местному самоуправлению как особой социальной организации населения для разрешения вопросов местного значения. Следует отметить тот факт, что социальное управление здесь впервые выступает как управление, на уровне организации населения для более эффективного осуществления местного самоуправления.
Таким образом, проведя сравнительный анализ определений местного самоуправления различных периодов, можно отметить тот факт, что в не зависимости от периода, в ключевой смысл местного самоуправления вкладывали право население на осуществление власти на местах. Важно еще и то, что местное самоуправлению, в еще только начальный этап его развития и становления как науки, как дисциплины, придавалось значение определенного уровня государственной власти, но с элементами децентрализации.
На настоящий момент, основополагающее определение местного самоуправления закрепляется в Федеральном Законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым, местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данное определение позволяет охарактеризовать институт местного самоуправления как особенную систему, которая осуществляет совою деятельность, с одной стороны, согласно общей направленности развития государства, а с другой стороны, на основании интересов и местных традиций населения.
Таким образом, можно прийти к выводу, что сущность местного самоуправления заключается в его непосредственной связи с населением, с его определенным уровнем ответного взаимодействия с государством, с государственной властью. Осуществление местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического государства, и соответственно, его эффективное осуществление будет зависеть во многом и от того, насколько каждый будет осознавать свою непосредственную взаимосвязь с осуществлением местного самоуправления на той или иной территории. Являясь особой субстанцией в управлении государством, местное самоуправление призвано действовать от имени и в интересах населения, его основополагающей целью является разрешение вопросов местного значения и поддержание нормального уровня жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, и соответственно, нести в себе общие аспекты направленности развития государства в целом.
